163貴州人事考試信息網(wǎng)2018年6月23日訊：農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的“非糧化”和“非農(nóng)化”是違背農(nóng)地流轉(zhuǎn)初衷的, 不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng), 也有損于國(guó)家糧食安全目標(biāo)?；谡娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體利益動(dòng)機(jī)差異, 本文對(duì)二者的行為邏輯進(jìn)行分析;通過(guò)土地用途改變的可逆程度區(qū)分, 對(duì)農(nóng)地“非糧化”和“非農(nóng)化”影響土地生產(chǎn)率和糧食安全程度等進(jìn)行了辨析。最后提出需要重視“非糧化”危害, 劃分糧食生產(chǎn)主體功能區(qū), 禁止耕地“非農(nóng)化”, 建立城鄉(xiāng)之間的資源雙向流動(dòng)渠道, 修復(fù)和恢復(fù)耕地土壤, 建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等建議。
我國(guó)農(nóng)業(yè)處于大規(guī)模非農(nóng)就業(yè)、人口自然增長(zhǎng)減慢和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的三大歷史性變遷的交匯之中, [1]糧食安全問(wèn)題突出, 人們寄希望于土地流轉(zhuǎn)解決糧食問(wèn)題, 通過(guò)培養(yǎng)“新型農(nóng)民”來(lái)解決“無(wú)人種糧”問(wèn)題。種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)主、合作社社長(zhǎng)以及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)手中握有上百畝甚至數(shù)萬(wàn)畝耕地, 投資少?gòu)臄?shù)十萬(wàn)到上億元不等, 具備規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件?，F(xiàn)實(shí)情況卻是, 隨著土地流轉(zhuǎn)快速推進(jìn), “非糧化”和“非農(nóng)化”趨勢(shì)明顯, “新型農(nóng)民”改種經(jīng)濟(jì)效益高的作物而放棄了種糧, 大量工商資本甚至改變農(nóng)地用途從事非農(nóng)行業(yè)經(jīng)營(yíng), 違背了土地流轉(zhuǎn)的初衷。農(nóng)業(yè)部生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示, 2012年我國(guó)的非糧化比例達(dá)到45%, [2]2013年對(duì)河南、山東、河北、安徽四個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)的14個(gè)縣進(jìn)行的抽樣調(diào)查表明, 這四個(gè)的地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化率高達(dá)61.1%, 且流轉(zhuǎn)規(guī)模越大, “非糧化”傾向就越明顯。[3]
學(xué)者對(duì)土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生“非農(nóng)化”和“非糧化”的現(xiàn)狀、成因、影響和防治措施等方面做了研究, 朱姍通過(guò)對(duì)甘肅省的蘭州、天水、武威、金昌四市的實(shí)地調(diào)研, 發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“非農(nóng)化”初現(xiàn)端倪, “非糧化”已是主流;[4]程傳興等則從對(duì)城鎮(zhèn)化認(rèn)識(shí)偏差、土地保護(hù)開(kāi)發(fā)制度安排無(wú)效和農(nóng)民生產(chǎn)理念不科學(xué)與過(guò)度使用耕地等方面來(lái)論述非農(nóng)化影響糧食安全問(wèn)題;[5]金晶等則在反思非農(nóng)化政策體系的基礎(chǔ)上, 提出了改良現(xiàn)行政策框架, [6]針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”和“非農(nóng)化”, 曾福生提出要建立激勵(lì)與約束機(jī)制來(lái)保障糧食安全。[7]但就目前情況看來(lái), 探討土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食安全消極影響的“非農(nóng)化”和“非糧化”時(shí), 或者只討論其中一個(gè)方面, 或者將兩者并列一筆帶過(guò), 沒(méi)有劃定一個(gè)明確的界限。其實(shí), 兩者是不同主體基于不同利益出發(fā)點(diǎn)的行為結(jié)果, 本文從土地用途改變的可逆性角度, 展示地流轉(zhuǎn)后農(nóng)地用途的非糧化、非農(nóng)化的差異和對(duì)糧食安全的不同影響, 分別制定政策措施。
一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”和“非農(nóng)化”的原因:基于主體決策角度
1. 政府和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體決策的利益出發(fā)點(diǎn)的差異和多樣化
政府和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是兩個(gè)不同的利益主體, 存在不同的目標(biāo)追求, 因此兩者決策的出發(fā)點(diǎn)和結(jié)果是不同的。一些政府的政績(jī)觀具有短視性和片面性, 鼓勵(lì)工商企業(yè)流轉(zhuǎn)租種農(nóng)地;地方政府還存在土地財(cái)政的問(wèn)題, 對(duì)農(nóng)戶、企業(yè)通常采取協(xié)商, 甚至是強(qiáng)制或欺騙的方式, 將大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地以獲取財(cái)政收入, 如壓低土地出讓價(jià)格, 損害農(nóng)民的權(quán)益。同時(shí), 政府有也有保障國(guó)家糧食安全要求因此會(huì)限制農(nóng)地用途的改變。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體也是追求個(gè)人利益最大化的理性人, 在耕地上作物種植上存在糧食或經(jīng)濟(jì)作物選擇。在農(nóng)地用于糧食種植這一用途上, 兩者存在共同點(diǎn)。兩者之間也存在相互影響的關(guān)系, 政府能引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體行為與政策導(dǎo)向一致, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體利益也是政府決策的重要考量。兩者決策的力量平衡導(dǎo)致了土地資源在不同用途上的分配 (圖1) 。由于大規(guī)模農(nóng)地用途改變、耕地?cái)?shù)量受到法律法規(guī)的硬約束和政府政策的影響, 企業(yè)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的上較為單一, 所以企業(yè)的動(dòng)機(jī)和行為在文中未討論。
圖1 政府與農(nóng)戶的利益動(dòng)機(jī)與土地使用決策
2.“非糧化”、“非農(nóng)化”利益訴求的內(nèi)容
種糧效益較低是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后土地用途改變的重要原因, 但“非糧化”與“非農(nóng)化”的利益動(dòng)機(jī)還是存在差別。
(1) 非糧化的利益訴求源于“兩根拐杖”和“隱性農(nóng)業(yè)革命”
(1) 非糧化是農(nóng)戶的“兩根拐杖”之一。農(nóng)戶要求提高收入生活水平、贏得受人尊敬的社會(huì)地位需求, 于是一方面種糧食保證口糧, 另一方面為了提高家庭收入選擇種植一些經(jīng)濟(jì)作物 (這就是被黃宗智稱為的“兩根拐杖”) , 或者全部種植經(jīng)濟(jì)作物。糧食種植收益低, 且與經(jīng)濟(jì)作物種植、養(yǎng)殖業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益存在較大的差別。一方面盡管國(guó)家給予種糧農(nóng)民補(bǔ)貼, 但化肥、農(nóng)藥、種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格連年上漲早已抵消補(bǔ)貼的正面效益, 另一方面糧食出售價(jià)格卻保持在較低的水平, 農(nóng)民通過(guò)糧食生產(chǎn)而增收并獲得較高的社會(huì)地位難以實(shí)現(xiàn), 于是農(nóng)民不愿種糧而將土地轉(zhuǎn)讓出去。高效經(jīng)濟(jì)作物種植的凈利潤(rùn)和利潤(rùn)成本要明顯高于種糧 (表1) , 種糧大戶在流轉(zhuǎn)中不具有獲取農(nóng)地的優(yōu)勢(shì)地位;養(yǎng)殖行業(yè)的收益也要高于糧食種植收入。
表1 2013年糧食與經(jīng)濟(jì)作物利潤(rùn)對(duì)比
(2) 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整背后的“隱性農(nóng)業(yè)革命”。中國(guó)居民在農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)結(jié)構(gòu)上的根本性重構(gòu), 帶動(dòng)了非糧食農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給。中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出價(jià)值的大大幅度增長(zhǎng)不僅是因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的提高, 更重要是在于高價(jià)值果蔬種植的擴(kuò)展, 這種現(xiàn)象被黃宗智稱為“隱性農(nóng)業(yè)革命”, 其變化的動(dòng)力是源于中國(guó)居民的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化及由此帶來(lái)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的重構(gòu), 谷物、蔬菜和肉類消費(fèi)的比例由以前的8∶1∶1轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的4∶3∶3, 對(duì)蔬菜肉類的消費(fèi)比重提升促進(jìn)了其生產(chǎn)的擴(kuò)張, 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)生產(chǎn)得到調(diào)整。三是土地非糧化的認(rèn)識(shí)較為模糊。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下, 農(nóng)戶對(duì)耕地上的作物選擇種植具有較大的自主性和靈活性, 可以根據(jù)自己的生活需要進(jìn)行多樣化經(jīng)營(yíng), 種植一些非糧作物, 他們對(duì)耕地一定要種植糧食作物這一點(diǎn)并沒(méi)有形成確定不移的觀點(diǎn), 因此耕地即使開(kāi)發(fā)為林地、草場(chǎng)、魚(yú)塘, 只要沒(méi)有超出農(nóng)業(yè)用途范圍, 廣大農(nóng)民仍然認(rèn)為是可以接受的;地方政府對(duì)非糧化的重視程度也不夠, 甚至很多地方政府還給予農(nóng)地流轉(zhuǎn)后土地種植蔬菜、苗木花卉, 發(fā)展畜禽養(yǎng)殖等高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目一定的財(cái)政支持, 間接或直接的促進(jìn)了“非糧化”。
(2) 非農(nóng)化的利益訴求是資本增密邏輯和土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)
(1) 農(nóng)地非農(nóng)化是一個(gè)資本增密和風(fēng)險(xiǎn)積累的過(guò)程。資本不再是停留于獲取農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)較高的比較利潤(rùn), 而是獲取超額利潤(rùn)。工商資本在社會(huì)中四處尋找有高額利潤(rùn)空間的產(chǎn)業(yè), 近年來(lái)農(nóng)地所展現(xiàn)出了較大的發(fā)展?jié)摿瞳@利空間, 因此吸引了大量資本的涌入。
(2) 土地財(cái)政政府行為助推農(nóng)地非農(nóng)化的利益驅(qū)動(dòng)。由于土地集體所有制和產(chǎn)權(quán)的模糊性, 地方政府成為真正的土地供給方, 在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程能夠憑借絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位來(lái)低價(jià)圈占土地高價(jià)賣給企業(yè), 失地農(nóng)民利益難以得到保證。政府不僅是土地供應(yīng)者, 還是裁判者, 具有較大的自由裁量權(quán), 借農(nóng)地公用之名行商用之實(shí), 進(jìn)一步鞏固了政府的主導(dǎo)地位。最終的利益分配中, 擁有土地壟斷權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的政府也是最大的利益獲得者, 即使有明確的農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)劃分, 政府還是能通過(guò)權(quán)力運(yùn)用重新分配產(chǎn)權(quán)。有調(diào)查顯示, 政府能獲得整個(gè)土地征收收益的60%~70%, 而村級(jí)組織為25%~30%、農(nóng)民僅有5%~10%。[8]
二、農(nóng)地“非糧化”和“非農(nóng)化”中的主體行為邏輯
1. 政府對(duì)非糧化、非農(nóng)化的容忍度和政策指向
由于非糧化和非農(nóng)化對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展及糧食生產(chǎn)的影響是不同, 政府在對(duì)待這兩者的態(tài)度上存在差別, 規(guī)范管理措施也是不同的。1978年以來(lái), 隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人民需求的變化, 我國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了三次調(diào)整, 第一次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 (1987~1997) 實(shí)現(xiàn)“以糧為綱”向以需求為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變, 實(shí)現(xiàn)多種經(jīng)營(yíng), 尤其是1992年“高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)”的提出, 是此階段的重大的突破, 但并未實(shí)現(xiàn)。第二次農(nóng)業(yè)調(diào)整 (1998~2012) 屬于結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整, 從重視總量增加到注重品質(zhì)提高, 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。前兩次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整伴隨著糧食產(chǎn)量的減少, 某種程度上來(lái)說(shuō)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是以犧牲糧食生產(chǎn)為代價(jià)的。第三次農(nóng)業(yè)調(diào)整 (2013至今) 則是將保障糧食安全作為調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要任務(wù), 這是吸取前兩次的教訓(xùn)將兩者統(tǒng)一起來(lái), 結(jié)構(gòu)調(diào)整以糧食安全為首要前提, 并強(qiáng)調(diào)“藏糧于地, 藏糧于技”。
(1) 政府對(duì)非糧化的態(tài)度是相對(duì)模糊的
政府一方面要調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)增加農(nóng)民收入, 另一方面需要提高種糧的積極性保障國(guó)家糧食安全。在農(nóng)戶農(nóng)地用途選擇上, 政府沒(méi)有嚴(yán)格的限定, 而是給予農(nóng)民更多的自由選擇權(quán)力, 但應(yīng)做具體分析。農(nóng)民可以把土地承包給外地人或者種植大戶種菜或種糧食, 但如果將流轉(zhuǎn)后的耕地改變用途, 進(jìn)行林木種植, 或是開(kāi)挖魚(yú)塘、畜牧養(yǎng)殖, 這是現(xiàn)有法律政策不允許的。而對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地, 國(guó)家有明確限制, 即設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田, 不占或少占耕地, 應(yīng)利用現(xiàn)有存量建設(shè)用地, 開(kāi)發(fā)利用率低或荒山荒坡、灘涂等閑置土地。
(2) 政府的態(tài)度對(duì)非農(nóng)化問(wèn)題是零容忍
中國(guó)3/4的土地出讓是由政府主導(dǎo)的, [9]而城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對(duì)土地資源的需求導(dǎo)致非農(nóng)化的擴(kuò)張成為一種必然, [10]因此對(duì)于非農(nóng)化, 政府的態(tài)度至關(guān)重要。農(nóng)業(yè)部表示, 耕地流轉(zhuǎn)后“絕對(duì)不能非農(nóng)化”, 對(duì)于工商資本進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)后, 應(yīng)通過(guò)相關(guān)土地流轉(zhuǎn)制度的建立, 來(lái)保證和規(guī)范企業(yè)行為。國(guó)土資源部也明確表示, 嚴(yán)防集體土地流轉(zhuǎn)中的“非農(nóng)化”, 實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施, 質(zhì)量與數(shù)量并重。[11]既要鼓勵(lì)工商資本進(jìn)入農(nóng)村, 帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展, 幫助農(nóng)民增收, 也要杜絕土地農(nóng)轉(zhuǎn)非, 防止資本圈占農(nóng)地進(jìn)行非農(nóng)經(jīng)營(yíng)而將農(nóng)民排擠出土地, 保證農(nóng)地糧食生產(chǎn)的基本能力。
2. 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化上的行為分異
(1) 傳統(tǒng)農(nóng)戶和糧食大戶
在自主的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中, 農(nóng)戶更傾向于對(duì)有親戚關(guān)系的、熟識(shí)的、鄰村的農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn), 農(nóng)地在農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)和向種糧大戶的流轉(zhuǎn)后, 主要還是用于糧食的種植, [12]細(xì)碎化的農(nóng)地需要付出經(jīng)濟(jì)成本, 導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品包括糧食的產(chǎn)出水平受損, 給以種糧為生農(nóng)民的收入帶來(lái)了負(fù)面影響, [13]種糧收入不及外出務(wù)工, 一部分農(nóng)民出讓閑置農(nóng)地來(lái)獲取租金, 外出務(wù)工獲取工資。
(2) 合作組織和家庭農(nóng)場(chǎng)
農(nóng)戶對(duì)協(xié)會(huì)、農(nóng)戶對(duì)種植養(yǎng)殖大戶的流轉(zhuǎn), 農(nóng)地出現(xiàn)“非糧化”的比例非常高, 而且這一現(xiàn)象還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。
(3) 工商企業(yè)
工商資本進(jìn)入農(nóng)村、農(nóng)業(yè), 農(nóng)地非農(nóng)化傾向明顯, 非農(nóng)化的過(guò)程實(shí)質(zhì)變?yōu)橹圃齑笠?guī)模失地農(nóng)民群體并使其脫離土地過(guò)程。
(4) 不同經(jīng)營(yíng)主體的掌握的資源的不同, 導(dǎo)致其利用農(nóng)地方式存在差別:資本對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途的影響是不同的。在流轉(zhuǎn)農(nóng)地開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中, 種糧農(nóng)戶、合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)以及工商企業(yè)資本三者的勞動(dòng)比例投入是由小到大的, 農(nóng)戶會(huì)使用更多的勞動(dòng)力而企業(yè)投入更多的資本量, 要求的回報(bào)率的差異影響了最終農(nóng)地用途。
三、農(nóng)地“非糧化”和“非農(nóng)化”對(duì)土地影響
1. 農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化對(duì)土地生產(chǎn)力的影響
(1) 可逆性
不同利益主體的不同決策形成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的土地配置新情況, 可以劃分為糧食種植、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)作物種植和非農(nóng)領(lǐng)域用途, 可對(duì)“非糧化”和“非農(nóng)化”進(jìn)行定義上的細(xì)分。“非糧化”是從種糧與不種糧來(lái)劃分土地用途這一角度界定的, 從廣義上來(lái)說(shuō), 不種糧也包括了土地不再用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途, 但為了更明確的區(qū)分“非糧化”和“非農(nóng)化”, 僅將“非糧化”劃定在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)而不包括非農(nóng)用途的土地, 因此非糧化是指農(nóng)地流轉(zhuǎn)后雖然還是從事“大農(nóng)業(yè)”生產(chǎn), 但已不再種植糧食作物, 而是種植經(jīng)濟(jì)作物, 甚至改變土地種植用途, 用于挖池塘搞養(yǎng)殖, 一些地方盛行的“農(nóng)家樂(lè)”和動(dòng)物養(yǎng)殖也是“非糧化”的表現(xiàn)。[14]“非農(nóng)化”則是從土地用途是否農(nóng)用與非農(nóng)用這一角度界定的, 土地流轉(zhuǎn)后用于農(nóng)業(yè)以外其他產(chǎn)業(yè)上。為了進(jìn)一步區(qū)分土地流轉(zhuǎn)后用途的改變對(duì)糧食安全的不同影響, 基于土地用途改變后再重新用于耕作難度的不同, 我們引入土地用途可逆性這一概念, 這種可逆性指的是耕地在用途改變后, 恢復(fù)到能種植糧食的土壤條件的難易程度, 可用恢復(fù)耕地的成本來(lái)衡量, 成本越高, 可逆性越小。通過(guò)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的用途進(jìn)行連續(xù)譜的排列并加以描述, 更加直觀地展現(xiàn)不同的土地使用方式帶來(lái)不同程度的影響。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)后土地的用途的改變可以按可逆性的強(qiáng)弱排成一個(gè)變化序列圖 (圖2) , 即農(nóng)地用途的連續(xù)譜, 從左到右表示由可逆到不可逆的一個(gè)連續(xù)的變化過(guò)程, 農(nóng)地用途變化對(duì)應(yīng)此連續(xù)譜中的某個(gè)可逆程度, 越往左表示恢復(fù)耕地的成本和難度越小, 對(duì)未來(lái)糧食安全保障的影響程度就越小, 越往右則表示恢復(fù)耕地的成本和難度越大, 對(duì)未來(lái)糧食安全生產(chǎn)造成的影響越難以彌補(bǔ)?？梢钥吹? 非糧化處于左側(cè), 非農(nóng)化處于右側(cè), 整體來(lái)說(shuō)非糧化的可逆性高于非糧化。由此, 我們對(duì)“非糧化”和“非農(nóng)化”初步的明確區(qū)分, 直觀的反映了兩者對(duì)于糧食安全的不同影響程度。
圖2 農(nóng)地用途連續(xù)譜與可逆性
(2) 土地生產(chǎn)率
非糧化、非農(nóng)化對(duì)土地生產(chǎn)率也有影響。土地用途非糧化后的影響主要在于土地耕作層的性質(zhì)改變程度大小, 耕地是指以種植農(nóng)作物 (含蔬菜) 為主, 夾雜零星桑樹(shù)、果樹(shù)等種類樹(shù)木的土地, 分為水田、水澆地和旱地, 將流轉(zhuǎn)土地拿來(lái)種植蔬菜、果樹(shù)后的與挖塘種藕養(yǎng)魚(yú)作比較, 前者耕作層沒(méi)有遭到破壞, 土壤肥力能更容易恢復(fù)到種植糧食作物的條件, 后者若將耕地變?yōu)榱丝犹了? 破壞了原有耕作層和種植條件;農(nóng)地非糧化后, 土壤的肥力和相應(yīng)的配套設(shè)施, 如灌溉設(shè)施隨之改變, 要恢復(fù)種糧需要付出較高的代價(jià), 所以作物種植的非糧化對(duì)糧食安全的影響應(yīng)該得到更多的關(guān)注。而對(duì)于那些生態(tài)農(nóng)業(yè)或農(nóng)家樂(lè)的休閑觀光農(nóng)業(yè), 盡管能得到更高的收益, 但對(duì)糧食生產(chǎn)的影響也更為徹底, 應(yīng)予以控制。
非糧化發(fā)生范圍仍然處于大農(nóng)業(yè)的范圍內(nèi), 是基于農(nóng)業(yè)內(nèi)部比較收益的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整, 在一定代價(jià)內(nèi)其影響是可逆的, 非農(nóng)化則可能帶來(lái)不可逆的土地用途改變, 減少農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量。土地長(zhǎng)期拋荒后其肥力要小于耕作土壤的肥力, 而工商資本將流轉(zhuǎn)農(nóng)地用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)中, 如修建工廠、旅游度假村, 甚至是搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā), 修高爾夫球場(chǎng)、建別墅等, 產(chǎn)生大量的污染物, 此類非農(nóng)化后的土地用途一旦固化, 土壤質(zhì)量遭到根本性的改變和破壞, 土地上設(shè)施的大量投資也會(huì)導(dǎo)致其用途恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)巨大, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以承受這個(gè)經(jīng)濟(jì)成本, 最終該土地很難再用于作物耕作, 減少了農(nóng)地資源數(shù)量, 突破18億耕地紅線, 是對(duì)糧食安全保障能力根本性的損傷。
(3) 非糧化種植的水果、蔬菜等對(duì)糧食作物具有替代性
糧食需求包括口糧、種子用糧食、飼料用糧、工業(yè)用糧以及損耗, 口糧需求呈下降趨勢(shì), 水果、蔬菜、肉制品及蛋奶類能在某種程度上替代口糧, 減輕口糧供給壓力, 但與之相對(duì)的是飼料用糧, 特別是工業(yè)用糧的快速增長(zhǎng), 使得糧食需求的不斷增長(zhǎng), 給糧食供給平衡帶來(lái)新挑戰(zhàn)。
2. 農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化對(duì)國(guó)家糧食安全的影響
非糧化、非農(nóng)化都改變了耕地用途, 減少了糧食種植面積而影響糧食產(chǎn)量。非糧化導(dǎo)致對(duì)糧食產(chǎn)量影響是擴(kuò)展性的、相對(duì)隱蔽的, 因?yàn)榧Z食種植面積是耕地面積乘以復(fù)種指數(shù), 所以糧食面積的縮小也是成倍數(shù)的;經(jīng)濟(jì)作物種植帶來(lái)的高額經(jīng)濟(jì)利益也會(huì)刺激農(nóng)戶放棄糧食種植。土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”打破了“糧食作物+經(jīng)濟(jì)作物+飼料作物”三元結(jié)構(gòu)的平衡, 追求效益較高的經(jīng)濟(jì)作物而忽略其他作物, 威脅到我國(guó)糧食生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定。且一旦出現(xiàn)糧食緊缺, 非糧化帶來(lái)的耕地質(zhì)量恢復(fù)困難難以迅速恢復(fù)生產(chǎn)能力, 不利于“藏糧于地”的實(shí)現(xiàn)。
非農(nóng)化的影響則十分直接。2004年我國(guó)糧食自給率第一次跌破95%, 與之對(duì)應(yīng)的是2003年耕地的流失, 2008年之后中國(guó)糧食自給率一直處于95%之下且不斷下降, 2012年僅為88.38%, 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口量迅速攀升, 我國(guó)因此提出“谷物基本自給, 口糧絕對(duì)安全”的新要求。在1996-2008年期間, 全國(guó)16個(gè)省份和直轄市糧食產(chǎn)出占全國(guó)產(chǎn)出比重下降, 其中9個(gè)為東部經(jīng)濟(jì)帶地區(qū), 充分說(shuō)明東部地區(qū)由于耕地的大規(guī)模流失嚴(yán)重影響了糧食生產(chǎn)。1978~2008年糧食與耕地生產(chǎn)關(guān)系的緊密聯(lián)系說(shuō)明, 全國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)的形成是全國(guó)耕地?cái)?shù)量快速減少的“無(wú)奈之舉”。
四、科學(xué)應(yīng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的“非農(nóng)化”、“非糧化”的政策建議
盡管“非糧化”和“非農(nóng)化”都屬于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后對(duì)糧食生產(chǎn)的不利影響, 但兩者存在差異, 這些差異要求通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)保障糧食安全的過(guò)程中, 區(qū)分不同的情況來(lái)制定有效的措施。
1. 國(guó)家重視“非糧化”危害, 劃分糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)
從政府到農(nóng)戶對(duì)“非糧化”都應(yīng)進(jìn)行新的認(rèn)識(shí), 防止非糧化對(duì)糧食安全的負(fù)面影響。政府要將“糧食安全”納入政績(jī)目標(biāo), 完善農(nóng)地用途的管理?xiàng)l例和法規(guī), 明確“非糧化”的范圍和管理方法, 劃分永久基本糧田來(lái)確保糧地糧用, 實(shí)現(xiàn)不同種類農(nóng)作物生產(chǎn)專業(yè)化, 提高糧食種植的比較效益;政府應(yīng)對(duì)農(nóng)民對(duì)農(nóng)地用途的改變加以引導(dǎo)和規(guī)制, 宣傳非糧化對(duì)于糧食安全的負(fù)面影響, 提高農(nóng)戶保護(hù)基本農(nóng)田的積極性, 形成“糧地糧用”的基本意識(shí);提高糧食補(bǔ)貼效率和補(bǔ)貼項(xiàng)目的精準(zhǔn)性, 讓支持力度向種糧農(nóng)民傾斜, 增加種糧的補(bǔ)貼項(xiàng)目, 如良種補(bǔ)貼和配套基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼, 讓種糧農(nóng)民真正得到好處和實(shí)惠。
2. 堅(jiān)守耕地紅線禁止耕地“非農(nóng)化”, 建立城鄉(xiāng)之間的資源雙向流動(dòng)渠道
“非農(nóng)化”要予以堅(jiān)決的預(yù)防和制止。一方面, 要引導(dǎo)工商資本的進(jìn)入農(nóng)業(yè), 促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、專業(yè)人才和管理方式, 利用其他產(chǎn)業(yè)資源更新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的建立;另一方面, 對(duì)工商資本要予以限制。工商資本主要參與農(nóng)產(chǎn)品的加工、流通、營(yíng)銷和社會(huì)化服務(wù)的提供, 而不是大規(guī)模長(zhǎng)期租賃農(nóng)地進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域;對(duì)流轉(zhuǎn)對(duì)象的種糧資質(zhì)和動(dòng)機(jī)性進(jìn)行辨別, 適度流轉(zhuǎn), 防止大面積農(nóng)田的非農(nóng)化。
建立種糧區(qū)和非種糧區(qū)之間的利益補(bǔ)償機(jī)制。繼續(xù)推行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè), 城市反哺農(nóng)村”的發(fā)展策略。創(chuàng)新保障糧食生產(chǎn)的資源供給制度, 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體, 引導(dǎo)人才回流鄉(xiāng)村;發(fā)展農(nóng)村金融, 利用互聯(lián)網(wǎng)金融來(lái)為種糧農(nóng)戶和小微企業(yè)提供信貸支持, 促進(jìn)社會(huì)發(fā)展成果向鄉(xiāng)村地區(qū)的擴(kuò)散。提高糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)積極性。加大對(duì)糧食生產(chǎn)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度, 保證糧食生產(chǎn)也要提高該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平, 保持產(chǎn)銷平衡, 必要時(shí)主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償, 在社會(huì)資源方面也要實(shí)現(xiàn)互通。
3. 加大耕地復(fù)墾和和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度
對(duì)現(xiàn)有耕地的農(nóng)地土壤質(zhì)量要進(jìn)行定時(shí)檢測(cè)和保護(hù)。一是了解不同區(qū)域的農(nóng)地土壤質(zhì)量情況。對(duì)長(zhǎng)期耕作的耕地, 還有那些化肥過(guò)量使用, 氮成分過(guò)高導(dǎo)致土壤板結(jié)、土質(zhì)退化的土地, 要通過(guò)有計(jì)劃的休耕、輪作, 以及秸稈還田和增施有機(jī)肥等農(nóng)藝措施, 實(shí)現(xiàn)土壤肥力恢復(fù)和維持土壤肥力平衡。二是對(duì)非糧化、非農(nóng)化農(nóng)地做好土壤種植條件恢復(fù)和后備耕地的開(kāi)發(fā)工作。對(duì)于農(nóng)地用途違規(guī)違法改變和土壤質(zhì)量受損等現(xiàn)象, 政府要進(jìn)行法律責(zé)任追究, 并督促農(nóng)田恢復(fù)工作。重新培育耕作層, 對(duì)于難以逆轉(zhuǎn)的土地用途改變, 保證農(nóng)地占補(bǔ)平衡, 實(shí)現(xiàn)不同地理位置農(nóng)地轉(zhuǎn)化過(guò)程時(shí)要保證質(zhì)量的不下降。三是對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地進(jìn)行旱澇保收、高效節(jié)水的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。建設(shè)集中連片的格網(wǎng)條田, 保障農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。做好田間配套設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)提升和后期管理等工作。
4. 規(guī)范政府行為, 發(fā)揮市場(chǎng)力量
對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非糧化和非農(nóng)化實(shí)行清單制度。對(duì)政府應(yīng)該實(shí)行正面清單管理, 即只有允許做的事情才去做;對(duì)市場(chǎng)則要實(shí)行負(fù)面清單管理, 即法律沒(méi)有禁止的都可為。地方政府要尊重農(nóng)戶意愿, 嚴(yán)禁通過(guò)下指標(biāo)、定任務(wù)的方式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地;建立糧食價(jià)格動(dòng)態(tài)變化機(jī)制, 破除城鄉(xiāng)“剪刀差”, 在保證農(nóng)地種糧用途不改變的前提下鼓勵(lì)市場(chǎng)探索資本與農(nóng)業(yè)結(jié)合的新形式
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